La negociación del Tratado TransPacífico y la regulación a las cadenas globales de valor

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La negociación del Tratado TransPacífico y la regulación a las cadenas globales de valor

Raúl Gustavo Acua Popocatl y Rafael Alberto Durán Gómez

Recibido: Septiembre 2014
Aceptado: Noviembre 2015

Resumen

La Asociación Económica TransPacífica o TPP (por sus siglas en ingles Trans-Pacific Partnership) es un área de libre comercio regional que se está negociando por los gobiernos de México, Estados Unidos, Chile, Perú, Canadá, Japón, Australia, Brunei, Malasia, Singapur, Vietnam y Nueva Zelanda. Busca liberalizar el comercio a través de reglas de última generación, las cuales no han podido negociarse en la Organización Mundial del Comercio. La principal innovación del TPP es que pretende que sus integrantes estén en mejores condiciones de acoplarse a las cadenas globales de valor (CGV) al abarcar asuntos como la eficiencia de las empresas del sector público, la adecuada gestión de los factores comerciales relacionados con la logística internacional, regular a los servicios y las finanzas transfronterizos, y crear incentivos para las pequeñas y medianas empresas de la región. En el presente texto se analizan las características generales de las cadenas globales de valor (CGV), se estudian las normas que se negocian en el TPP vinculadas con ellas, se discuten las características del proceso de negociación del TPP, y se analizan sus reglas de última generación.

Palabras clave: Tratado Transpacífico, cadenas globales de valor, comercio internacional, reglas internacionales PyMEs, reglas internacionales logística.
JEL: F13 – Política comercial; protección; promoción; negociaciones comerciales; organizaciones internacionales

Abstract

The TransPacific Partnership (TPP) is a free trade agreement being negotiated by the governments of Mexico, United States, Chile, Peru, Canada, Japan, Australia, Brunei, Malaysia, Singapore, Vietnam and New Zealand. This agreement may liberalize trade through state-of-the-art rules which were not negotiated at the World Trade Organization. The main innovation of the TPP is intended that its members might be able to engage themselves with the Global Value Chains (GVC) which covers issues such as the efficiency procedures of public sector enterprises, the proper management of commercial factors related to international logistics, manage services and cross-border finance procedures, and create rules and incentives for small and medium enterprises in the region. In this text the general characteristics of the global value chains (GVC) are analyzed, along with the rules which are negotiated on the TPP.
Antecedentes sobre la Asociación Transpacífica (TPP)

El TPP fue una propuesta originalmente concebida en 2003 por Singapur, Nueva Zelanda y Chile como una vía hacia la liberalización del comercio en la región Asia-Pacífico. Brunei se unió a las negociaciones en el 2005 y el acuerdo preliminar de Asociación Económica Estratégica Trans-Pacífico se concluyó en el 2006 (conocido como el P-4 por el número de países que lo integraban). En marzo de 2008, Estados Unidos se unió a las negociaciones para la conclusión de los acuerdos básicos en los temas de inversión y servicios financieros que en ese momento aún estaban pendientes. El entonces presidente de los Estados Unidos George W. Bush notificó al Congreso de su país la intención de negociar con los miembros del P-4 en septiembre de 2008, y con otros países como Australia, Perú y Vietnam, el 30 de diciembre de 2008 (CRS, 2015).

Los equipos negociadores anunciaron la culminación de un acuerdo marco en la reunión ministerial de la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) en Honolulu, Hawái, en noviembre de 2011. A partir de entonces, Canadá, Japón y México comenzaron consultas con los socios existentes del TPP, y posteriormente se unieron formalmente a las negociaciones en diciembre de 2012. Japón siguió debatiendo internamente la cuestión de unirse a las negociaciones, y después de concluidas las consultas bilaterales, Japón comenzó a participar plenamente en las negociaciones del TPP en julio de 2013. Cabe mencionar el interés de Corea del Sur por integrarse a las negociaciones, pero debido a que éstas se consideran ya bastante adelantadas y la inclusión de otro miembro podía alterar significativamente el contenido de lo ya acordado, con ese argumento no se autorizó la incorporación de este país.
A continuación mostramos algunos indicadores económicos de los países de la región.

Tabla 1: Países negociadores del TPP, indicadores básicos 2012

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*Mil millones de dólares. **Dólares ***Millones de habitantes ****Porcentaje
Fuente (CRS, 2012)

Características de las cadenas globales de valor

La cadena global de valor (CGV) describe todo el abanico de actividades que las empresas y los trabajadores realizan para elaborar un producto desde su concepción, hasta el uso final y aún más allá, por ejemplo, en el servicio pos-venta. Esto incluye actividades como el diseño, la producción, la comercialización, la distribución y el servicio al cliente o consumidor final. Las actividades que componen una cadena de valor pueden estar contenidas dentro de una sola empresa, o más frecuentemente están divididas entre diferentes empresas (globalvaluechains.org, 2015). En el contexto de la globalización, se consideran las actividades que constituyen una cadena de valor en general, aquellas que se llevan a cabo a nivel intra-empresas a escala global.

Porter identifica 10 actividades dentro de las cadenas de valor de las empresas, que contribuyen a reducir costos para las empresas y a hacerlas más competitivas:

1. Economías de escala
2. Capacidad de aprendizaje
3. Utilización de su capacidad
4. Vinculación entre las distintas actividades que realizan
5. Relaciones entre las distintas unidades de negocios
6. Nivel de integración vertical
7. Oportuno ingreso al mercado
8. La política de la empresa relacionada con los costos o con la diferenciación
9. La ubicación geográfica
10. Factores institucionales (regulaciones, impuestos, etc.) (Porter, 1985)

Las CGV se analizan con detalle en el presente debido a que la globalización ha dado lugar a una nueva era en la competencia internacional que se entiende mejor observando la organización mundial de las industrias, y cómo los países mejoran (upgrading) o empeoran (downgrading) su situación económica y social interna a partir de su status internacional dentro de estas industrias. El enfoque académico que estudia a las CGV ha evolucionado desde sus orígenes para convertirse en un paradigma económico importante utilizado por una amplia gama de organizaciones internacionales, como el Banco Mundial, la Organización Internacional del Trabajo, el Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. El enfoque teórico de las CGV destaca cómo los nuevos patrones de comercio internacional, de la producción, y del empleo, conforman las perspectivas de desarrollo y competitividad de los países (Ferrando, 2013).

Hoy, las CGV son una estrategia instrumentada por las empresas internacionales líderes en su ramo para, entre otras cosas, reducir los costos de transacción y minimizar el riesgo de la propagación de sus actividades; estas empresas en la actualidad promueven la racionalización de sus cadenas de suministro globales, poniendo énfasis en la existencia de un menor número de grandes proveedores –pero más eficientes- localizados en un puñado de países seleccionados estratégicamente como sucede en industrias tan diversas como la textil, automotriz, y la de artículos electrónicos, entre otras (Gereffi, 1999). Como resultado de estas tendencias, la producción se ha consolidado cada vez más en un número relativamente pequeño de países, particularmente en las grandes economías emergentes de China, Brasil e India. Como consecuencia, con el fin de integrarse en las CGV, los países ya no requieren ser competitivos en la producción de bienes finales, sino en ciertas tareas involucradas en el proceso de producción. Esto permite a los países en desarrollo preferir unirse a las cadenas de valor, en lugar de construir cadenas enteras por ellos mismos (Baldwin, 2012). El papel que desempeñarían las CGV consiste en poner a disposición de estos países un catalizador para el desarrollo (2013, UNCTAD), proporcionándoles acceso a las redes productivas, los mercados, el capital, el conocimiento y la tecnología (OCDE 2013).

Se debe enfatizar que lo que importa no es solamente participar en las CGV sino el nivel de valor creado en el país y que se dirige a la exportación, es este nivel el que efectivamente contribuye a la creación de empleo y al crecimiento interno (Banga, 2013). Un país con miras a una participación importante en las CGV tendrá que ir más allá de la política comercial tradicional. Por lo que debe preocuparse por eliminar lo más que pueda las barreras “detrás de sus fronteras” que afectan negativamente la posibilidad de integrarse exitosamente a estas cadenas. Algunas teorías optimistas de las CGV como las sostenidas por Gereffi y que han sido retomadas por estudios realizados por el Banco Mundial, argumentan que con el paso del tiempo, el crecimiento de la productividad provocará la reducción de la brecha tecnológica entre el país anfitrión de las CGV, y el país de origen de las mismas.

Los países desarrollados y los países emergentes dentro de las cadenas globales de valor

Un asunto que resulta interesante en el análisis de la inserción de las economías de los países desarrollados y de los llamados emergentes en las CGV, consiste en determinar hasta qué nivel cada país está inserto ya en ellas (por vía de un diagnóstico), y cuál es el camino que le falta recorrer (por medio de una prospectiva). Al respecto se han sugerido metodologías para medir los niveles de inserción de los países en las CGV tomando como base estadísticas sobre sus intercambios comerciales. Se debe aclarar que los indicadores del comercio internacional dentro de las CGV son distintos del comercio internacional tradicional, por lo que se requiere una nueva forma de medición del intercambio de bienes y servicios en valores brutos.

De la Cruz, Koopman y Wang (2011) sugieren, por ejemplo, que un indicador de la participación global de la cadena de valor consiste en que el país esté bien integrado en las redes globales de producción, lo cual significa que muchos de sus insumos provienen de diversas fuentes del extranjero, y una gran proporción de su propio valor añadido forma parte de las exportaciones de terceros países en relación con sus exportaciones totales.

La OMC y la OCDE han sugerido una base de datos de comercio internacional enfocada en el valor agregado por cada país en la producción de bienes y servicios que exportan. En la siguiente gráfica se observa una lista de los 11 países con mayor integración en las CGV de acuerdo con la OCDE, el índice está calculado como un porcentaje de las exportaciones brutas y tiene dos componentes: el contenido importado de las exportaciones y la exportación de bienes intermedios (bienes y servicios) usados en las exportaciones de terceros países.

Gráfico 1 Participación de países selectos en las cadenas globales de valor, OCDE 2009

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Fuente: OCDE, 2013 citada en Gereffi, 2011.

En esta sección en menester citar los efectos esperados que los equipos de negociación de los distintos países (pero particularmente los países emergentes) deberían buscar para poder documentar realmente una mayor y mejor inserción de su parte en las CGV, a continuación se citan los efectos generales y más adelante los particulares:

-Incremento sustancial en el contenido nacional en las exportaciones.
-Aumento en el valor unitario de las exportaciones en relación con el valor promedio de la industria.
-Incremento en la participación del país emergente en las exportaciones mundiales.
-Ampliación de los empleos relacionados con las exportaciones y los salarios pagados en ellos.
-Aumento en la incorporación del componente tecnológico sofisticado en las exportaciones.
-Mayor participación en las actividades relacionadas con el marketing y la distribución internacional de los bienes y servicios.
-Incremento en el uso de la infraestructura del país para actividades relacionadas con la logística internacional.
-Mayor participación de las PyMEs en las actividades económicas dirigidas al exterior.
-Mayor participación de las empresas localizadas en el país emergente en el comercio electrónico.

Se avizora que las negociaciones del TPP podrían, en efecto, coadyuvar a alcanzar estos objetivos pero se requiere también la aplicación de políticas industriales previamente planificadas por los gobiernos. Las siguientes razones complementan el argumento de que los países integrantes del TPP que son economías emergentes y que aspiran a una integración exitosa en las CVG:

a) Ante el estancamiento de las negociaciones de la OMC existen pocas iniciativas comerciales ambiciosas, por lo que se debe aprovechar ésta, además,
b) los Estados Unidos la han colocado en su agenda comercial y tratándose de la economía más importante del mundo, los países emergentes no pueden estar ajenos a su contenido y desarrollo.
c) Tal y como se están negociando algunas disciplinas dentro del TPP, se tiene la ventaja de fomentar la integración regional de las cadenas productivas; por último
d) se considera la posibilidad de acumular “origen” con fines del cálculo del contenido regional, lo cual es necesario para beneficiarse de las preferencias arancelarias establecidas en el acuerdo.

¿Por qué los gobiernos de las economías emergentes deberían negociar el TPP poniendo atención a cómo las reglas negociadas en él afectarán su inserción en las CGV? La respuesta es que la capacidad de una empresa para participar en estas cadenas de valor y de suministro depende -en gran medida- de las decisiones de su gobierno y de las políticas que adopta en los siguientes temas:

• Hasta dónde llevar las restricciones en el acceso a los mercados;
• la eficiencia en la gestión de las fronteras;
• sus capacidades en lo relacionado con las tecnologías de la información;
• la infraestructura disponible para los servicios de transporte y logística; y
• las políticas dirigidas al entorno empresarial.

En las negociaciones del TPP se debe tomar en cuenta que, de acuerdo con el enfoque teórico de las CGV antes citados, no basta que los aranceles de los bienes exportados-importados se encuentren en cero debido a las negociaciones comerciales previas, ya que las empresas que se enfrentan a altos costos, a la incertidumbre de los servicios en las fronteras, y a la logística ineficiente e imprevisible, serán particularmente incapaces de competir con las empresas de los países que proporcionan un entorno económico más eficiente. La eficiencia en las CGV y en la cadena de suministro no se trata simplemente mediante una libre circulación de partes y componentes, y la facilitación del comercio en la frontera. También implica la capacidad de invertir en infraestructura, la protección de la propiedad intelectual, el libre movimiento internacional de los empresarios y los trabajadores, y el acceso y uso de la tecnología. Los factores relacionados con las políticas que afectan el funcionamiento de las cadenas de suministro son numerosos y están relacionados entre sí. Estos pueden abarcar requisitos por cumplir en los reglamentos en materia de salud, la seguridad de los productos, la seguridad en su conjunto, etc., tales requisitos suelen añadir un nivel adicional de complejidad al proceso de despacho de aduana (Gereffi, 2011).

¿Por qué el TPP puede ser el próximo acuerdo comercial que marque un parteaguas en la inserción de los países en las CGV? Después de los fracasos de las negociaciones para crear un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y de la Ronda Doha de la Organización Mundial del Comercio, se pueden esgrimir tres argumentos para identificar al TPP como el acuerdo comercial idóneo para los intereses económicos de los países emergentes: En primer lugar, la mayoría de las cadenas de suministro son regionales y las dos garantías mencionadas antes (conectividad entre fábricas y facilitación de negocios internacionales) no deben ser discriminatorias, por lo que el regionalismo parece su área natural. En segundo lugar, mientras que las normas multilaterales que regulan el comercio de los factores que forman parte de la cadena de suministro habrían sido mejor consolidarlas dentro de la OMC, los intereses de los países dentro de ella estaban enfocados en otras prioridades, por lo que fueron gravemente descuidados. En tercer lugar, las políticas de producción basada en las CGV tienden a ser bilaterales por naturaleza propia. Por ejemplo, si Corea quiere fábricas japonesas, las negocia con Japón; si Honduras quiere fábricas estadounidenses, las negocia con ese país.

El otro argumento que apunta a las negociaciones del TPP como un marco idóneo para los intereses de los países emergentes es la propia participación de los Estados Unidos y su papel como promotor del acuerdo, papel, por cierto respaldado no sólo por el poder ejecutivo (el Presidente Barack Obama) pero también por parte del poder legislativo, quién en junio del 2015 aprobó la concesión de la vía rápida para la culminación de las negociaciones (USTR, 2015). Esta participación por supuesto que no es gratuita, las empresas de alta tecnología como las que se ubican en este país obtienen ventajas competitivas claras al localizar parte de su producción en los países de bajos salarios si obtienen de sus gobiernos dos garantías fundamentales además de las ya citadas antes: derechos de propiedad intelectual y movilidad empresarial. Por su parte, las naciones en desarrollo ganan también con estas negociaciones al garantizar jurídicamente un atajo en su camino hacia la industrialización, sobre todo si pueden atraer a muchas fábricas que aún no han decidido su localización. No es de extrañar que son varias las naciones en desarrollo que unilateral y voluntariamente redujeron ya sus aranceles, y que han mostrado su interés por negociar disciplinas de mayor profundidad y alcance en los acuerdos comerciales regionales, así como en los tratados bilaterales de inversión, y es que no resulta ocioso pensar que -en cierta forma- en la actualidad el proteccionismo contribuye significativamente a destruir industrias vinculadas a las cadenas de suministro.

No menos importante es la marginación de China en las negociaciones (por decisión deliberada de los Estados Unidos), por ser un país con el que se rivaliza en la inserción en las CGV. Sin embargo, debe reconocerse que la ausencia de China en el TTP también provoca pérdidas de oportunidades para estos países y el alejamiento de algunos de sus propósitos, como los siguientes: a) no teniendo un acuerdo sobre comercio y finanzas transfronterizas (entre otros) con China, esto impide reducir las discrepancias entre la información estadística de los países para conocer la situación real de los flujos de comercio e inversión, y, sobre todo, con el acceso posible a estos datos entender mejor el fenómeno de las cadenas globales de valor para estar en posibilidades de identificar a los competidores reales; b) los gobiernos de los países emergentes contarían con menos instrumentos para apoyar a las empresas nacionales que desean incursionar en el mercado chino; c) los objetivos del capítulo del TPP destinado a otorgar información y apoyos a las pequeñas y medianas empresas con presencia en el mercado chino (o que tienen contemplado abarcarlo pronto) no contarán con instrumentos jurídicos para otorgarles certeza; f) no contar con mecanismos de defensa legal cuando exista una práctica desleal o comercio ilegal con China; g) no contar con una alternativa para litigar conflictos con China fuera de la OMC, (a China le interesa, como estrategia de imagen y prestigio exponer poco sus diferendos comerciales ante la comunidad internacional).

Características del proceso de negociación del TPP

Después de analizar algunos puntos esenciales de lo que el TPP podría representar para las economías que buscan insertarse en las CGV, vale la pena destacar lo que se está negociando actualmente (agosto 2015) en este acuerdo, y en particular lo referente a los temas relacionados con las CGV. Antes de hacerlo es pertinente destacar que los actores privados (grandes empresas) están siendo consultados sobre las implicaciones que para los negocios y las CGV pudieran tener las decisiones normativas adoptadas en las negociaciones. Durante estas negociaciones del TPP, las cuales se caracterizan por su casi completo hermetismo, se ha filtrado información acerca de que las grandes empresas están cabildeando por la completa eliminación de las barreras al comercio y toda la regulación redundante que prolifera en la región. La participación de este tipo de actores privados no es nueva, pues han estado presentes en la mayoría de las negociones comerciales internacionales en los ya famosos “cuartos de al lado”. Específicamente, los representantes de los negocios están presionando para mejorar la conectividad física transfronteriza, y optimizar también la comunicación y la coordinación de las prácticas regulatorias que afectan al comercio.

Además de la participación de los actores privados, es preciso aclarar un punto importarte sobre las negociaciones del TPP: las reglas internacionales que se requieren para que las CGV operen son muy distintas a las que están contenidas en los tratados de la OMC, en particular porque en el modelo de negocio del cual parten es distinto de aquel en que se basaron las normas del viejo GATT y la actual OMC. Por ejemplo, las reglas de la OMC pretenden ser el brazo fuerte de la ley internacional para las transacciones entre partes (las economías de los países) que no están necesariamente relacionadas entre ellas, y sobre todo que pertenecen a jurisdicciones completamente distintas. En contrapartida, el tipo de flujos transfronterizos que pretenden regular los acuerdos que se negocian tomando en cuenta a las CGV tienen como rasgo principal que son movimientos de mercancías altamente coordinados, pero no sólo de bienes materiales, sino también de inversiones, servicios, propiedad intelectual o tecnología, e incluso de personas, los cuales tienen lugar no sólo entre dos, sino entre más países. Es todo el flujo de conocimientos e información que rodea a estas transacciones que las diferencia del modelo clásico o tradicional en el que fue fundado el GATT (Gallagher, 2012).

Temas de la negociación del TPP directamente relacionados con las CGV

En esta sección se analizarán algunos de los principales temas de negociación del TPP como son a) trato a las empresas del sector público, b) regulaciones a la logística internacional, c) trato a los servicios transfronterizos, d) normas dirigidas a las finanzas transfronterizas, y e) oportunidades para las PyMEs.

Las reglas sobre el comportamiento de las empresas estatales

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En la actualidad, las normas que tienen el propósito de regular a las empresas controladas por los gobiernos -y que se encuentran en vigor- son un mero mosaico de distintas reglas nacionales e internacionales sobre el comercio, la inversión y la competencia, y están aún lejos de ser un conjunto de reglas establecidas específicamente con el fin de normar adecuadamente a este tipo de empresas, y que hayan sido redactadas a partir de sus características y peculiaridades. Una adecuada gestión de las CGV requiere que las empresas estatales sean reguladas eficientemente debido a que con frecuencia son apoyadas con subsidios gubernamentales y préstamos baratos, además de que aprovechan la ventaja de un trato regulador preferencial, y/o no están sujetas al escrutinio de los accionistas en el corto plazo. Con este tipo de ventajas, estas empresas pueden intervenir distorsionando a las CGV, por ejemplo, cuando controlan servicios de mensajería, almacenamiento, o cualquier otro que les permita participar significativamente en uno o más de los eslabones de las CGV.

Como no existen principios uniformes establecidos para regular a estas empresas, en consecuencia, la transparencia de la información sobre ellas se encuentra fuera del ámbito de la actual ley internacional, este tipo de información tiene que ver con la descripción del negocio y su situación financiera; lograr la transparencia en esta información es un requisito previo para la regulación efectiva de las empresas estatales. Tampoco existe un sistema de regulación para controlar los subsidios gubernamentales directos, particularmente los pagados para las operaciones de una empresa estatal en el mercado de otro país. Además de que este tema se está negociando ampliamente en la TPP, los Estados Unidos lo están promoviendo también en las negociaciones del Tratado Transatlántico con la UE, y en el Acuerdo del Comercio de Servicios (TISA) en la OMC.

Las fuentes de las ventajas competitivas de las empresas estatales, y que se buscaría reducir en el capítulo correspondiente del TPP particularmente debido a las presiones del equipo de negociación de los EU, son:

• Los niveles de subsidios otorgados por los gobiernos.
• El tipo de financiamiento y de garantías otorgados por parte de las instituciones financieras gubernamentales.
• El trato preferencial otorgado en la aplicación de las normas (por ejemplo, la exención de los requisitos de divulgación de información, o la exención de la aplicación del derecho de monopolio).
• Su potencial para convertirse en monopolios.
• Exención en la aplicación de reglas de bancarrota, y ventajas en acceso a la información (Kawase, 2014).

El interés manifiesto del equipo negociador de EU consiste en incluir normas que aseguren una “neutralidad competitiva” en el tratamiento de las empresas estatales, eliminando prácticamente todo el trato preferencial, y sobre todo, incluyendo mecanismos de solución de controversias en este tema para reforzar su aplicación (USTR, 2015). Cabe mencionar que países del Pacífico que cuentan con importantes empresas estatales como Australia y Nueva Zelanda, han hecho propuestas contrarias a las sugeridas por los Estados Unidos. Australia, por ejemplo, propuso un mecanismo parecido al de una auditoría interna en virtud del cual cada país examinaría y garantizaría la neutralidad competitiva entre las empresas privadas y las empresas estatales dentro de sus propias economías. Para otros países en vías de desarrollo esta propuesta parecería ser afín a sus intereses, pero debido a su escasez de recursos financieros sería muy complicado aplicar un sistema similar, esto es particularmente cierto para países como Malasia y Vietnam (Krist, 2013).

Lo complicado en la negociación de este tema consiste en que los países que tienen importantes empresas propiedad del Estado justifican su existencia argumentando que estas empresas son indispensables para su desarrollo económico e industrial, como se observa en algunas redes industriales, donde el monopolio genera algún tipo de eficiencia (por ejemplo, en la generación y distribución de recursos como la electricidad o el agua), así como en las zonas donde se pueden esperar efectos significativos indirectos, o en donde la inversión del sector privado no es viable debido a la enorme cantidad de capital y altos riesgos que están de por medio (por ejemplo, la alta tecnología, o la aeronáutica). De esta forma, no es posible abordar superficialmente este asunto en las negociaciones, e imponer restricciones más estrictas simplemente porque se suponga que las empresas estatales son inherentemente inadecuadas para las CGV como lo han insistido algunos grupos estadounidenses. Más bien, el desafío de los negociadores consiste en hallar un punto de equilibrio para que las reglas acordadas efectivamente consideren los efectos negativos y positivos de este tipo de actores económicos.

Logística

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Se comentó antes que un elemento importante del enfoque de negociación que se aplica en el TPP es una comunicación e interacción frecuente entre los funcionarios gubernamentales, los legisladores y los representantes de la industria con el fin de identificar los problemas comunes y sus posibles soluciones, y dar el seguimiento necesario a los avances en la disminución de costos en la cadena de suministro, vía la reducción de políticas innecesarias. Una premisa de las negociaciones es que la cooperación debe centrarse en la consecución de objetivos específicos en el ámbito de la logística, como los compromisos de establecimiento de tiempos para la liberación de cargas, o una lista común de los requisitos de datos que deben cumplir los envíos; así como llegar a acuerdos sobre los principios de la reglamentación, además de establecer procesos de consulta que permitan a la industria identificar cuellos de botella específicos; y los mecanismos para hacer frente a estos cuellos de botella en el momento oportuno mediante la colaboración. Estas negociaciones se consideran un paso adelante tomando en cuenta la falta de progreso en las negociaciones de la OMC al respecto. Pero se debe reconocer que se han hecho algunos progresos en los últimos foros regionales; un ejemplo es el compromiso de la APEC para mejorar el rendimiento de la cadena de suministro de la región en un 10% en 2015, un objetivo articulado bajo el Plan Yokohama 20.

La liberalización efectiva en esta área requiere definiciones claras y concisas para delimitar el alcance exacto de los compromisos. Por ello es importante que los equipos de negociación delimiten en primer lugar las listas de verificación, así como las definiciones y conceptos relacionados, lo cual hará que los países puedan realmente beneficiarse de nuevas mejoras en el transporte multimodal y en los servicios de logística. De hecho, clarificar de antemano el alcance de los compromisos significaría para los países en desarrollo identificar nuevas oportunidades de mercado, especialmente en aquellas áreas que no requieren importantes inversiones de capital.

En este tema los Estados Unidos están buscando a) compromisos que aseguren la rápida liberación de los bienes en la aduana, b) procedimientos expeditos para envíos de entrega rápida y, c) reglamentos aduaneros transparentes y predecibles. Además están a favor de compromisos adicionales de cooperación aduanera con el fin de asegurar que los países del TPP trabajaran juntos para evitar el contrabando, el transbordo ilegal y la evasión de impuestos, así como de garantizar el cumplimiento de las leyes y reglamentos comerciales. Sin dejar de mencionar reglas de origen fuertes y comunes para asegurar que los beneficios del TPP vayan realmente a los estados miembros (CRS, 2015). En contrapartida, los países en vías de desarrollo están buscando asistencia técnica y financiera en estas áreas para poder actualizar sus procedimientos.

Servicios transfronterizos

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En las negociaciones del TPP, los servicios en general y no solo los transfronterizos se están abordando en el marco de un acuerdo global de “alto nivel” ordenado por los ejecutivos de los países integrantes. La liberalización de los servicios utiliza un método específico basado en lo que los negociadores llaman una “lista negativa”, que básicamente requiere que los participantes programen una serie de “medidas disconformes” que no estarían cubiertas en el TPP. Este enfoque busca proporcionar una cobertura máxima de los principios de Nación Más Favorecida, Trato Nacional y Transparencia entre los países miembros, y con ello aumentar las normas y compromisos de acceso al mercado ya consagrados en los acuerdos sobre servicios negociados en el seno de la OMC. Los negociadores están tratando de mejorar la transparencia y las reglas de modo que no sean una carga innecesaria para el comercio de los servicios (Schott, 2012).

Es importante decir que las negociaciones se llevan a cabo al máximo nivel de autoridad debido a que los países del sureste asiático (y podemos decir, de Asia en general) no han participado activamente en las negociaciones comerciales de servicios en la OMC y solo han asumido obligaciones al respecto en los acuerdos comerciales regionales. En la mayoría de casos, los compromisos asumidos en ese tipo de acuerdos solo han legitimado las prácticas cotidianas que se llevan a cabo en esos países, y no han ayudado a impulsar las reformas económicas nacionales.

Para alcanzar sus metas de liberalización de este sector, los negociadores probablemente tengan que revisar los objetivos alcanzados en los acuerdos ya existentes, como el acuerdo entre Estados Unidos y Corea del Sur, o el de Nueva Zelanda y Malasia. El TLC entre Corea del Sur y los EU contiene estándares muy altos en materia de servicios financieros, seguros, y servicios de entrega urgente, mientras que el acuerdo entre Nueva Zelanda y Malasia contiene compromisos de acceso al mercado en la educación, el medio ambiente, transporte marítimo, turismo, consultoría de administración de empresas y servicios veterinarios (Business Rountable, 2012).

Negociar un acuerdo en el TPP en el tema de los flujos de información transfronteriza puede ayudar a un acceso seguro por parte de las PyMEs a las plataformas de distribución y comercialización en línea en la región. Por ejemplo, un acuerdo de este tipo podría proporcionar un marco para que los empresarios y las pequeñas empresas tengan acceso y proporcionen servicios a los clientes internacionales a través de las plataformas del comercio electrónico, o para gestionar sus ventas a través de servicios de administración de las relaciones comerciales con sus clientes en línea, desde cualquier punto de la región. Los beneficios económicos de ese marco serían muy pertinentes especialmente para los países en desarrollo, donde el acceso a los productos regionales basados en Internet les permitiría superar las tecnologías tradicionales y participar más activamente en el mercado global (CRS, 2015).

Debido a la importancia económica de los flujos internacionales de datos y de información en la región, se espera que las negociaciones del TPP produzcan compromisos jurídicamente vinculantes en los siguientes subtemas: permitir la información y los flujos de datos transfronterizos, garantizando al mismo tiempo que la privacidad y los derechos de propiedad intelectual estén protegidos. Permitir a las empresas comerciales de los países miembros del TPP que realicen transacciones comerciales a través de plataformas de comercio electrónico, aunque las empresas no cuenten con una presencia comercial en cada país. Prohibir los requisitos para utilizar la infraestructura informática local, como los servidores por ejemplo, como condición para hacer negocios o para invertir en un país TPP o para participar en el comercio electrónico o el comercio transfronterizo (USTR, 2015).

El primer reto que deben superar los equipos negociadores al abordar este subtema es aprender a reconocer las auténticas barreras a los servicios transfronterizos y entender que estas barreras no tienen necesariamente mucho que ver con los obstáculos comerciales tradicionales. Estas barreras son clasificadas en cinco categorías: 1) Preferencias de los gobiernos, o de sus empresas en la adquisición de productos con tecnología nacional, o actuar sesgadamente a favor de determinadas tecnologías o modelos de negocio. 2) Manipulación de los estándares de tecnología para reforzar a las empresas nacionales y aislarlas de la competencia extranjera. 3) Invocar cuestiones de seguridad para bloquear productos de tecnología extranjera a través de métodos burocráticos, mientras que da ventaja a los proveedores locales. 4) Limitaciones a los proveedores de servicios “nube” multinacionales a través de requisitos de localización de datos. 5) Restricciones a las transacciones transfronterizas. Además de las nuevas formas perniciosas de proteccionismo, existen barreras arancelarias que persisten debido a que el Acuerdo sobre Tecnologías de la Información de la OMC no cubre muchas de las nuevas tecnologías o no abarca a los mercados clave (Holleyman, 2012).

Los países que imponen barreras de este tipo lo hacen básicamente argumentado dos razones de peso: a) como instrumentos de las políticas gubernamentales para promover la innovación; y c) son un instrumento para aumentar la seguridad nacional o avanzar en otras prioridades nacionales y no necesariamente son países en desarrollo los que defienden esta postura. Desafortunadamente debido al alto nivel en el que se llevan a cabo las negociaciones, poco se ha filtrado a la opinión pública sobre las posiciones, las propuestas y los compromisos preliminares que ya se han alcanzado hasta el momento en este asunto.

Finanzas transfronterizas

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Dentro del TPP se están negociando también disciplinas dirigidas a las finanzas transfronterizas o conocidas también como “medidas para gestionar los flujos de capital” según el nuevo lenguaje del FMI. En este tema es pertinente recordar que prácticamente en todos los acuerdos de libre comercio recientemente firmados por los Estados Unidos, su principal interés ha sido restringir la capacidad de sus socios comerciales para imponer controles sobre el libre flujo de capital, incluso en tiempos de crisis financiera. En esos acuerdos los socios comerciales de EU procuraron establecer salvaguardias temporales sobre las entradas y salidas de capital para prevenir o mitigar las crisis financieras, o diferir el caso de la legislación del país de acogida (Gallagher, 2012).

La argumentación de los Estados Unidos para limitar la capacidad de sus socios para imponer restricciones a los flujos de capitales ha sido que “los países con amplia experiencia en la apertura del sector de servicios financieros les ha permitido aumentar sustancialmente sus tasas de crecimiento. Los sectores intermedios que recurren a esos servicios se benefician de una mayor eficiencia, y un sector financiero fuerte aumenta tanto la cantidad de ahorro nacional como la eficacia de su asignación”. El equipo de negociación de Estados Unidos ha sostenido que “el mantenimiento de las restricciones sobre flujo de capital es una tarea difícil, costosa, y a menudo inútil” (Krist, 2013).

Al respecto, varios países del Pacífico no piensan igual y han sugerido incluir también en el TPP salvaguardias encaminadas a permitir a los gobiernos de los países firmantes tener un margen de maniobra para regular las finanzas transfronterizas si se presentan “serias dificultades a la balanza de pagos, o amenazas derivadas de las mismas”. Este tipo de salvaguardias son casi idénticas a las que se encuentran en el TLC entre Australia y Malasia firmado en el año 2012, así como las que se negociaron en el TLC de Australia-Nueva Zelanda-Singapur, y también el TLC entre Nueva Zelanda y Singapur. También es muy similar al lenguaje en que quedó redactada una salvaguardia similar en el tratado de inversión entre Japón y Vietnam, firmado en 2003. Los países que desean agregar al TPP este tipo de flexibilidad son Australia, Malasia y Nueva Zelanda (CRS, 2015).

No resulta ocioso recordar las razones por las que un país en desarrollo puede querer imponer controles al capital. Una razón poderosa es que una gran afluencia de capital extranjero propiciado, por ejemplo, porque el país se ha convertido de repente en un imán para las administradoras de fondos de cobertura, puede hacer que la moneda del país se aprecie fuertemente lo que limitaría las exportaciones. Otra es que los grandes flujos de capital hacia un país en desarrollo pueden causar burbujas u otras distorsiones económicas (Krist, 2013).

Diversos analistas suponen que en general la mayoría de los países (con quizá la excepción de los Estados Unidos, quienes desean disciplinas más rígidas), pondrán en la mesa de negociación que la salvaguardia no se aplique únicamente a problemas en la balanza de pagos, pero que se extienda para atender problemas derivados de la inestabilidad financiera con el fin de que los gobiernos cuenten con herramientas para atender el cumplimiento de sus obligaciones de pago, también para evitar las burbujas de activos, la excesiva apreciación cambiaria, la fuga de capitales, y para mantener una política monetaria independiente.

Por parte de EU, se anticipaba que su equipo negociador defienda disciplinas no tan flexibles y que incluyan conceptos como el “carácter no discriminatorio” en la aplicación de las reglas para las finanzas transfronterizas. Este es un problema para los equipos negociadores en virtud de que la regulación de las finanzas internacionales es prácticamente de naturaleza discriminatoria. Este hecho esta contenido incluso en la definición de las normas dirigidas a las finanzas transfronterizas las cuales son conocidas como “medidas que afecten la actividad financiera transfronteriza que discriminan sobre la base de la residencia”.

Dentro de las disciplinas propuestas por EU, la carga de la prueba aún recaería en los hombros de los gobiernos para defender sus políticas ante los tribunales, en donde los inversionistas privados pueden hacer reclamaciones contra la regulación impuesta por los gobiernos si contravienen los principios del TPP. Los capítulos de los servicios financieros de los otros tratados comerciales de Estados Unidos a menudo tienen una “pantalla diplomática”, es decir, un espacio para que los gobiernos resuelvan informalmente sus diferencias vía sus autoridades financieras, quienes por medio de las consultas pueden decidir si la regulación es legítima y, por tanto, mantener a raya la capacidad de los inversionistas privados para demandar directamente a los gobiernos.

Vale la pena comentar que el equipo de negociación de Chile logró que hasta el momento el borrador de este capítulo tenga un anexo entre corchetes, relacionado con las regulaciones en la cuenta de capital, pues este país cuenta con una ley que permite a la nación aplicar temporalmente las regulaciones constitucionales a las operaciones financieras transfronterizas con el fin de prevenir o mitigar una crisis. En este anexo se concedería a Chile la flexibilidad para recurrir a esta ley cuando sea necesario. Esto es significativo si se considera que cuando los chilenos negociaron su acuerdo comercial bilateral con los Estados Unidos, el equipo de negociación del entonces presidente, George Bush, obligó a Chile a desistir de incluir salvaguardias parecidas, esto significaría que para el caso de Chile, el nuevo TPP presumiblemente anularía el acuerdo pasado entre las dos naciones.

PYMES

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El capítulo de las PyMEs del TPP fue el primero de todos en ser concluido por vía de las negociaciones, y, sin embargo, como el resto del borrador, aún no ha sido dado a conocer a la opinión pública. Se sabe que el mismo está basado en los acuerdos consensados en el seno de la APEC y tiene como objetivo básico apoyar la integración de las pequeñas y medianas empresas en el comercio mundial, lo cual es una prioridad para la mayoría de los países del TPP, en particular para los EU, debido a la vinculación de estas empresas con la creación de los empleos en ese país (APEC, 2015). Se centra principalmente en identificar los medios a través de los cuales los miembros del TPP van a proporcionar información a las empresas para que puedan entender mejor cómo funciona el acuerdo completo, pero no solo eso, también se comprometen los signatarios a tomar medidas para proporcionar información a las PyMEs particularmente sobre el establecimiento de sitios web específicos de cada país con datos oportunos para sus negocios, acordaron también el establecimiento de un Comité Especial para este tipo de negocios pequeños. En especial cada país se ha comprometido a crear un sitio web -interconectado a los sitios web de otros países del TPP- que contendrán resúmenes económicos, comerciales y de negocios de los principales países del acuerdo, esta plataforma incluirá herramientas electrónicas para facilitar la identificación de oportunidades de negocio para las PyMEs de la región. Por ello, el capítulo establece que el comité especial responsable llevará a cabo las siguientes tareas. a) La promoción de talleres y otras actividades para informar a las PyMEs sobre los beneficios disponibles para ellas en el acuerdo, b) explorar las oportunidades para que los países miembros cooperen entre ellos en la capacitación de funcionarios gubernamentales para asesorar a las PyMEs en relación con las exportaciones, y c) el desarrollo de programas para ayudar a las PyMEs a participar en las cadenas de suministro globales.

Es pertinente recordar que si bien es cierto que las grandes empresas internacionales son las beneficiarias netas de las estrategias basadas en las CGV, y en los acuerdos que se consolidarán en el TPP, para algunas grandes empresas las PyMEs son relevantes porque les delegan aquellas operaciones generalmente sencillas, intensivas en trabajo poco calificado, de montaje basado en materiales importados que son transferidos a países con regulaciones laxas y políticas laborales flexibles así como salarios bajos. Para algunos analistas, esta relación que se crea entre las grandes empresas y las PyMEs localizadas en las economías emergentes les significa a estas últimas grandes oportunidades para insertarse en las CGV de forma directa (aunque más frecuentemente de forma indirecta). Sin embargo, las PyMEs tienden a enfrentar proporcionalmente mayores barreras para participar en el comercio internacional, algunas de las cuales están relacionadas con la logística y los costos de transacción (Ferrando, 2013).

Las autoridades de los Estados Unidos han identificado a las siguientes como las principales barreras al comercio internacional que han enfrentado sus PyMEs: a) trámites aduaneros onerosos, b) dificultades para establecer oficinas o filiales en el exterior, c) dificultades para procesar los pagos internacionales, d) regulaciones extranjeras, e) impuestos a pagar en el extranjero, f) aranceles altos, g) poca protección a los derechos de propiedad intelectual, h) problemas de financiamiento a sus operaciones en el exterior, i) altos costos para el transporte, j) problemas de visado (USITC, 2010).

A partir de la publicación de estos obstáculos percibidos por las PyMEs de EU, el equipo de negociación de ese país publicó una lista de las demandas que se harían en las negociaciones del TPP en beneficio de sus empresas: eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias para las PyMEs, incluyendo los trámites burocráticos en la frontera; simplificación de los procedimientos aduaneros; fortalecimiento de la propiedad intelectual y una mayor transparencia en procedimientos y reglas al respecto; y el establecimiento de un sistema de revisión y seguimiento de los efectos del TPP sobre las PyMEs (Alexander, 2014).

Sin conocer aún el contenido del texto del TPP dedicado a las PyMEs, se espera que los gobiernos las hayan ayudado en el acuerdo mediante la adopción de mayores reglas de minimis, lo que permitiría a ciertas mercancías ubicadas en un determinado umbral de valor, estar exentas de la revisión aduanera, siempre que el importe de los aranceles sea menor que el costo administrativo para procesar el cargo o envío. Actualmente los niveles de minimis varían ampliamente; dentro de la región APEC, por ejemplo, los umbrales varían entre un dólar, a más de mil dólares americanos. Si bien un estándar regional uniforme puede ser difícil de negociar entre los miembros del TPP dadas las diferencias en los ingresos per cápita y la dependencia de los ingresos aduaneros para cada uno de los países integrantes, por lo menos podrían ponerse de acuerdo para que los estándares de minimis dentro del pacto sean lo suficientemente altos como para no impedir las pequeñas transacciones haciéndolas prohibitivamente caras. Lo que más importa es que si los negociadores están pensando realmente en agilizar las cadenas de valor, los intereses de las PYMEs deben ser tomados también con seriedad ya que pueden diferir de forma importante con respecto de otros actores como lo son las grandes transportistas y las empresas proveedores de servicios de logística. Actualmente, aquellas medidas de facilitación del comercio, como los operadores económicos autorizados, o los programas de confianza hacia el comerciante en general, favorecen sólo a los grandes comerciantes y a los transportistas. Está por demás decir que este tipo de iniciativas para reducir los costos del cumplimiento de las normas se deben complementar con programas y soluciones para las PyMEs a fin de ayudarlas a enfrentar la complejidad de las normas y de este modo, reducir sus costos.

Otro asunto que se está negociando en beneficio de las PyMEs es la entrada temporal de extranjeros (particularmente, pero no únicamente, hombres de negocios) en los países miembros, pues en la zona del sureste asiático las restricciones para los trabajadores extranjeros son altas. En Malasia, por ejemplo, los ingenieros extranjeros no pueden trabajar en proyectos de construcción a menos que la empresa contratante demuestra a la Junta de Ingenieros de Malasia, que un ingeniero del país no puede realizar el trabajo que se requiere hacer. Una vez autorizados, los ingenieros extranjeros se les permite trabajar en Malasia sólo por la duración del proyecto específico para el que fueron contratados (USITC, 2010).

Conclusiones

Los estudios realizados por el Banco Mundial sobre las CGV sostiene que la crisis global de 2008-09 no contribuyó a revertir al proceso de globalización, sino que aceleró las dos tendencias a largo plazo que se han venido manifestando en la economía mundial: la consolidación de las cadenas globales de valor en ambos niveles (a nivel país y empresa), y la creciente relevancia de las economías en desarrollo como mercados finales para la producción mundial. Esta consolidación de la producción a través de las cadenas de valor y de suministro es la que hace necesario poner atención en la participación de los gobiernos como reguladores principales de las mismas.

Los negociadores de los países emergentes que participan en el proceso de definición del TPP deben tomar en cuenta, finalmente, que el objetivo de insertar a sus economías en las CGV en mejores términos no sólo requiere de reformas pactadas en el ámbito internacional, sino deben considerar que el proceso de mejora (upgrading) en dichas cadenas es mucho menos lineal de lo sugerido por las instituciones internacionales -y las teorías económicas más optimistas- que fomentan esta vía para la industrialización de las economías emergentes como lo promueven la OMC y la OCDE. Por lo anterior se deben cuidar aspectos presentes en el “ambiente de negocios”, que son responsabilidad interna de los gobiernos, como son: a) la estabilidad macroeconómica e institucional, b) la disponibilidad de capital humano, c) las políticas públicas vigentes, d) la infraestructura, e) los sistemas de innovación, f) la capacidad tecnológica y de absorción de las empresas- Todos estos factores son indispensables para la exitosa inserción.

Tampoco se deben perder de vista los otros asuntos que escapan de las manos de los negociadores y que abarcan a) las decisiones que se toman desde los eslabones donde se gobiernan las cadenas, y que casi siempre se hallan situados en los países centrales, esas decisiones implican la localización de las distintas actividades y la división de trabajo al interior de la cadena; b) las limitaciones que las reglas económicas internacionales imponen sobre distintas herramientas de política pública que permitirían a los países en desarrollo generar los incentivos correctos para ir escalando en las cadenas de valor, entre éstas ubicamos a las cláusulas de protección internacional de los derechos de propiedad intelectual, la protección internacional de las inversiones, pero también la estructura arancelaria de los países desarrollados.

La amplia cobertura de las reglas negociadas en el TPP vinculadas con las CGV afectan muchos más temas que requieren políticas planificadas por los gobiernos, y que van más allá de los asuntos relacionados con el comercio, estas reglas pueden tener el efecto de atar las manos de los gobiernos cuando están tratando de perseguir una estrategia nacional de desarrollo. Por ejemplo, algunos acuerdos comerciales preferenciales incluyen disposiciones relacionadas con mecanismos de solución de controversias que otorgan a los inversionistas extranjeros el derecho a demandar a los gobiernos ante un tribunal de alcance internacional para exigir una compensación significativa, esto claramente socava la intervención de los gobiernos en algunos aspectos de la planificación económica.

Por último un país que se encuentra negociando la liberalización de su régimen de comercio e inversión con el fin de fomentar la participación en las CGV casi siempre experimenta al inicio un importante flujo de entrada de productos extranjeros intermedios, lo que incrementa el porcentaje de participación de contenido extranjero en las exportaciones. Esto significa que el fomento de actividades de mayor valor agregado no es automático. Por lo tanto, es posible identificar en las decisiones de los negociadores un sacrificio que se debe permitir en el corto plazo, el cual consiste en lograr la participación en las CGV, pero también tener que esperar el tiempo que lleva tener un aumento real en el porcentaje del contenido nacional de las exportaciones (UNCTAD, 2013). La mayoría de los países en desarrollo escogen y siguen esta ruta, pues su integración en las CGV les permite seguir registrando inicialmente una aportación positiva a su PIB.

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