Estrategias de desarrollo económico

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Estrategias de desarrollo económico y rol del Estado en América Latina (2000-2014)

Ernesto A. O’Connor* y Marcelo F. Resico**

Recibido: Octubre 2015
Aceptado: Noviembre 2015

Resumen
En el presente trabajo se realiza un análisis tanto teórico como empírico del desarrollo económico reciente de los países de la región latinoamericana. Tras la década de los 90, cuyo centro estuvo radicado en el Consenso de Washington, se describe cómo inician el nuevo milenio los países, explicando los enfoques políticos, sociales y económicos que se adoptaron. De esta manera se logra apreciar el cambio de perspectiva de la participación del Estado en la economía, sustentado desde las ópticas de la Economía Social de Mercado (ESM) y del neodesarrollismo.
Palabras clave: desarrollo econóico, globalización, Estado, neodesarrollismo

Abstract
This paper analyses Latin American economic development, through both theoretic and empiric points of view. Following the 90’s and the Washington Consensus, a description is performed on how the countries have entered the new millenium, explaining the adopted political, social and economic strategies. Thus, a change in the perspective of the participation of the State in the economy can be perceived, sustained from the Social Markets Economics (SME) and Neodevelopmentalism points of view.

Palabras clave: economic development, globalization, state, neodevelopmentalism
Clasificación JEL: 011- O54 – P52

Introducción
Durante los años 80 y 90, se difundió un consenso en economía y política a favor de la confianza en el mercado como asignador de recursos y como principio de auto-organización del sistema económico. Esta idea implicaba una visión generalmente negativa del rol del Estado en la economía, consecuente con la propuesta de un Estado mínimo. Por otra parte, desde los años 2000 hasta la actualidad, y debido a resultados contrastantes o insuficientes con el planteo anterior, sobre todo en materia social, de pobreza y de inequidad, se extendió en muchos países la concepción de que el Estado debía retomar una serie de actividades dentro del ámbito económico, desde políticas macroeconómicas más activas, políticas sociales de intervención directa y alcance más masivo por parte del Estado.
Una primera aproximación de este artículo es que en ambos momentos hubo países de la región que supieron extraer los mejores resultados de ambos contextos, y han sido precisamente aquellos que han podido sustraerse al vaivén ideológico extremo, elaborando una estrategia económica mediante la integración de los elementos positivos tanto del mercado como de una adecuada intervención del Estado en la economía.
Dentro de la amplia literatura reciente al respecto existen dos destacadas que contienen una profunda coincidencia: es necesario un Estado al mismo tiempo fuerte, es decir, jerárquico, profesional y eficiente, y limitado, es decir, responsable, sujeto a derecho, legítimo e imparcial. Una es ¿Por qué Fracasan los países? (Acemoglu y Robinson, 2012) y la otra es Los orígenes del orden político (Fukuyama, 2011). En ambos casos existe un estudio de la interacción entre las instituciones económicas y las instituciones políticas.
Otro aspecto de este planteamiento consiste en enfatizar la idea de que se necesita una articulación definida de las tareas que tanto el mercado como el Estado deben realizar para conseguir un desarrollo equitativo y sustentable. Esta configuración se basa, por ejemplo, en la propuesta de la Economía Social de Mercado (ESM) que propone un Estado fuerte y limitado, tal como sucede con los países del centro y norte de Europa. Esto rememora, de algún modo, al canciller socialdemócrata alemán, Willy Brandt, que acuñó la frase “Tanto mercado como sea posible, tanto Estado como sea necesario”. Otros enfoques, por su parte, hacen eje en el rol estratégico del Estado, como el Desarrollismo o el neodesarrollismo latinoamericano. En este caso, la integración entre Estado y mercado, en la actualidad, es a veces más intensa que en las primeras experiencias del Desarrollismo de los años 50.
Este marco conceptual puede resultar un aporte interpretativo a la hora de estudiar la evolución de las configuraciones Estado-mercado en la región de América Latina y el Caribe, y constituir un principio de agrupación de las diversas experiencias. Este segundo aspecto puede ser asimilado a la búsqueda de tipos ideales en el sentido weberiano, de distintas conformaciones Estado mercado mencionadas. En este sentido la propuesta de análisis difiere de los intentos de identificar tipos de capitalismos en la región, que se entiende, son paralelos o complementarios a la presente perspectiva.
Para exponer los mencionados elementos en primer lugar se desarrolla el concepto de Estado fuerte y limitado, dentro del concepto de la ESM, así como las principales distinciones conceptuales que implica.
En la segunda parte se utiliza ese marco teórico para interpretar el papel del Estado en la evolución de los sistemas económico-institucionales en la región, donde compararemos algunos casos puntuales significativos. Se admite que puede existir un Estado fuerte y limitado cuando los dirigentes políticos, los actores sociales y los ciudadanos saben que es necesario un Estado imparcial y profesionalizado para mediar y desarrollar una estrategia-país y políticas públicas con elevados niveles de consenso y una adecuada estabilidad. Se puede adelantar que existen estados de países de la región que en los últimos 25 años han desplegado diversos avances concretos en la línea planteada a nivel teórico, en este trabajo son agrupados en un primer grupo.
Un segundo grupo, por su sola importancia, consiste en analizar el neodesarrollismo brasileño, con su auge y actual crisis. Un tercer grupo lo integran países que han reaccionado de forma reactiva con respecto a las reformas de los años 90, con alto intervencionismo. México, por su importancia, es el último caso de análisis, en una fase de cambio con respecto a la inercia del Consenso de Washington, ante un dilema del que todavía no hay suficientes elementos para ubicarlo en alguno de los grupos anteriores.

1. Experiencias de ESM en países de América Latina
1.1 La ESM: antecedentes y postulados
La ESM es, al mismo tiempo, una teoría completa de la economía y un modo de organización probado de la economía real. Este enfoque se desarrolló en Alemania y se aplicó durante la segunda posguerra, con matices hasta la actualidad. Los resultados de su aplicación fueron considerados positivos e influyeron en soluciones similares en diversos países, incluyendo algunos de nuestra región.
La ESM surgió de la búsqueda de un marco económico-institucional de mediano y largo plazo que pudiera ser explícito y estable como base para la organización de un sistema económico. Según su definición, el sentido de la ESM es combinar el principio de la libertad del mercado con el principio de la equidad social. Desde este punto de vista un sistema económico productivo y eficiente genera conflictos de intereses concretos si los beneficios no se difunden de una manera amplia en la sociedad en la que se producen, y no puede ser estable en el contexto de una sociedad conflictiva. Este sistema surge del intento consciente de sintetizar las ventajas del sistema económico del mercado: como el fomento de la iniciativa individual, el incentivo a la eficiencia, la tendencia a la auto-regulación, con los aportes de la tradición social-cristiana de la solidaridad que se basan en la negociación cooperativa y la búsqueda de una mayor equidad.
Para llevar a la realidad concreta estos principios sociopolíticos, la ESM articula una serie de principios económicos que se derivan de ellos. Estos a su vez se dividen en dos: los denominados estructurales y los reguladores. Los primeros o estructurales, son los dedicados a garantizar el ámbito de desempeño de la libertad económica y el funcionamiento del mercado, y su enumeración incluye la propiedad privada, mercados abiertos y competitivos, estabilidad monetaria, libertad de establecer contratos, transparencia, y políticas económicas estables y predecibles. Los segundos o reguladores, son los que previenen los posibles abusos de esa libertad y apuntan a que los beneficios generados en el mercado se difundan de manera socialmente justa, su enumeración incluye: una política anti-cíclica integral, defensa de la competencia, políticas sociales (incluyendo relaciones de cooperación capital-trabajo), y que los precios reflejen los costos y beneficios externos (externalidades) (Resico, 2011).
La ESM elabora el tipo de Estado necesario para llevar adelante esta concepción y las tareas que se desprenden de ella. Es así que propone un Estado fuerte pero limitado, cuyo núcleo radica en generar contrapesos, al mismo tiempo, tanto de la concentración del poder económico, como también de la del poder político. En este sentido debe ser fuerte, para garantizar la independencia de aquellos a quienes se les ha delegado el gobierno y defenderse de la presión de los grupos de interés que buscan su beneficio particular desentendiéndose del servicio al bienestar general de la sociedad, y limitado, proveyendo una combinación de controles y balances, (por ejemplo: límite a la reelección del poder ejecutivo, marco legal estable con jueces independientes, continuidad de una administración pública con grados de independencia de tendencias partidarias, libertad de prensa, etc.) previniendo y limitando el abuso del poder coercitivo político.
Las falencias de estos requerimientos llevan a tipos de Estado llamados débil que no puede impulsar su agenda, o esta es unilateral y parcial. También puede darse el exceso contrario, el de un Estado que no respeta los límites a su propio poder muy a menudo en nuestra región caracterizados por líderes carismáticos.
La definición y la estructura del Estado fuerte y limitado requieren la caracterización de algunos elementos básicos fundamentales. De manera muy sumaria podemos enumerar algunos principales: la existencia de una visión estratégica del rol del Estado que debe estar fundada en la existencia de políticas de Estado de mediano o largo plazo fundadas en consensos amplios. Este tipo de consensos idealmente deben ser trasversales al menos a los principales partidos políticos para que la estrategia se mantenga en el tiempo, por otra parte no invalidan la dialéctica de la alternancia entre oficialismo y oposición. Otro elemento fundamental de este tipo de Estado consiste en cierta independencia de los grupos de interés particular. En varias experiencias se ha verificado que la inestabilidad asociada a políticas de modernización del Estado conducidas por los gobiernos se debe a lo sesgado de su enfoque al coincidir fuertemente con el interés de algún grupo particular. En estos casos se cae en ciclos, por ejemplo privatizadores–estatizadores, con la consecuente pérdida de continuidad, coherencia y consistencia de los objetivos de la administración pública. Para garantizar la eficacia de las políticas públicas y su transparencia, es necesaria la existencia de funcionarios de excelencia comprometidos que asciendan por un orden de méritos y no dependan directamente del juego político partidario. Por último, y de forma muy relacionada con el anterior, se encuentra la cuestión fundamental de la transparencia de la gestión y la lucha contra la corrupción. Tanto para combatir el clientelismo y la corrupción de los sistemas administrativos públicos y de los partidos políticos, se verifica la necesidad de que las normas estén respaldadas por órganos de control y por la existencia de medidas efectivas y severas contra las prácticas corruptas.
Desde el punto de vista de la estrategia de intervención que desarrolla el Estado, nuestro análisis delimita tres posibilidades. La primera es el laissez faire, o hacer lo mínimo posible –coincidente generalmente con la categoría del Estado mínimo o cooptado – puesto que el mercado se autorregula; esta estrategia conlleva en muchos casos un alto costo social e incluso económico. La segunda es el control-coactivo –coincidente por lo general con la categoría del Estado autoritario– que interrumpe el proceso económico del sistema de precios y, por lo tanto, conduce a desequilibrios económicos en el mediano o largo plazo. La tercera estrategia consiste en la intervención-cooperativa, la cual dosifica, sin interrumpir, el proceso de ajuste económico moderando sus consecuencias sociales y humanas, y apoya de modo especial a los grupos más débiles.

1.2 Los casos de Chile y Perú, y la ESM
Entre los países del primer grupo, los que se considera han sumado más elementos o pasos en la dirección de la ESM en las últimas décadas o años, se destacan, cada uno a su medida, Chile y Perú.
En el caso de la economía de Chile, ha tenido resultados positivos en cuanto a crecimiento económico, estabilidad y calidad institucional, y una reducción significativa de la pobreza, si bien manifiesta cierta inercia en cuanto a sus indicadores de desigualdad y poco progreso en materia de capital humano. Es conocido que durante el propio gobierno militar, de los años 80, el intento monetarista extremo concluyó con la crisis financiera y económica del año 1982, luego de la cual el gobierno, manteniendo su orientación a las reformas de mercado, a la apertura de la economía al comercio internacional y a la estabilidad macroeconómica, agregó políticas como el tipo de cambio flexible, y el fomento a nuevos sectores productivos, especialmente en las cadenas de valor de la agroindustria, en un modelo export-led growth, a través de agencias como CORFO, ProChile y Fundación Chile. El gobierno además no privatizó la minera estatal CODELCO ni la petrolera ENAP. Asimismo se realizó una reforma importante de la Constitución y se organizan las agencias de la promoción de la capacitación del personal de la administración pública a través de una agencia específica del Estado.
Con la transición a la democracia, los gobiernos de la Concertación mantuvieron los pilares de la economía de mercado, la apertura y la estabilidad macroeconómica, mientras que se agregaron medidas de regulación macroeconómicas, como encajes a los flujos de capitales de corto plazo, se reforzó la defensa de la competencia, se creó un fondo de estabilización del precio del cobre que buscaba garantizar intertemporalmente los ingresos públicos y minimizar posibles problemas de enfermedad holandesa, con una regla fiscal anti-cíclica. Asimismo el gobierno impulsó una política social enfocada en la reducción de la pobreza y mejoras en la relación con los sindicatos. Si bien la preocupación por la equidad fue esencial, los aumentos en los gastos sociales no habrían sido posibles sin el crecimiento económico continuo liderado por el modelo competitivo orientado a las exportaciones.
Desde 2014 se hicieron notorios, con las iniciativas del gobierno de la Nueva Mayoría (Concertación más sectores comunistas), los actuales desafíos del país. Una reforma educativa que promueve un acceso casi universal y con bajos costos y/o hasta gratuito a la educación universitaria en el mediano plazo, financiado con una reforma tributaria donde se destacó el aumento del impuesto a las ganancias. Asimismo, una reforma política que da más representación a los partidos minoritarios. El trasfondo es la formación de capital humano, uno de los mayores déficit del país, para lo cual se busca generar consensos más amplios.
En resumen, Chile emergió de su experiencia de reforma del mercado con un Estado notablemente más fuerte y con una estrategia de exportación coherente que fue generadora de trabajo. Desde este punto de vista, la experiencia de Chile es un caso exitoso de aplicación de las reformas de mercado, sólo porque estas recomendaciones de política económica se interpretaron y se aplicaron desde un punto de vista más amplio, y en combinación con medidas que no estaban incluidas en la agenda de las reformas desde un principio. Por otra parte los gobiernos de centro izquierda han aplicado políticas de reducción de la pobreza apuntando a una mayor equidad sin desandar los elementos positivos del gobierno precedente. En el debate sobre el modelo económico ha influido fuertemente el concepto de ESM, y su pariente cercano, el planteo de Crecimiento con equidad que usó la Concertación. El país muestra indicadores no sólo económicos sino de progreso institucional, social y humano.
Otro caso interesante, en la línea de mostrar los buenos resultados de casos de países que siguen una línea de continuidad en lo que de forma amplia podríamos catalogar como un estado fuerte y limitado, que propone una estrategia de crecimiento con equidad es el de Perú. Este país es otro ejemplo de los resultados positivos que rinde el impulso de una economía de mercado abierta, con adecuada regulación y la búsqueda de más elementos de equidad social. Y no es que el trayecto haya sido sencillo, desde el punto de vista político, puesto que al gobierno que inició las reformas neoliberales de Fujimori, sucedió al gobierno liberal de Toledo, y cuando el signo político cambió a la centro-izquierda de Alan García, se mantuvieron los elementos positivos de las reformas económicas. El hecho de que esta trayectoria haya sido positiva lo muestran por un lado los buenos indicadores económicos de esta economía junto con el consenso social que tiene esta dirección y ha hecho que un candidato como Humala tuviera que moderar su discurso populista y no se atreviera a cambiar radicalmente la dirección general de la economía. En Perú, por otra parte, el propio concepto de ESM consta en su Constitución, por iniciativa de los políticos Demo-cristianos, como el modelo adoptado para su economía. Para algunos analistas los fallos del Tribunal Constitucional del Perú en materia económica, guiados por el modelo que adopta su constitución, constituyeron un elemento importante en la estabilidad económica e institucional del Perú, que ofrece en la actualidad indicadores y resultados muy interesantes.

2. El neodesarrollismo brasileño, auge y crisis
En Brasil la democracia es un sistema establecido con un Estado fuerte. Desde el punto de vista productivista, Brasil ha sido y es un ejemplo, pues siempre ha tratado de priorizar y fomentar la producción nacional. Esta tradición data de los 40, cuando el Presidente Vargas instaló el desarrollismo nacional como estrategia de desarrollo. Según Jaguaribe (2004), el nacional-desarrollismo era más que una industrialización por sustitución de importaciones, tal el modelo pregonado por la CEPAL. El Estado Novo era un Estado más fuerte, interventor y productor, que buscaba desarrollar el mercado interno con mayor participación de la clase media, incorporando al sindicalismo (no unificado como en la Argentina en una única central sindical, sino más atomizado), y a la incipiente burguesía nacional industrial, en una democracia con planificación económica del desarrollo desde el Estado.
El desarrollismo fue nacionalista, porque la industrialización se realizó desde el Estado Nacional, con mayor participación de empresas nacionales y menor de la Inversión Extranjera Directa (IED). Desde esta perspectiva, los países subdesarrollados se enfrentaban con la contradicción de que necesitaban IED masiva para alcanzar tasas apreciables de desarrollo, pero no podían desarrollarse como comunidades nacionales si los sectores estratégicos de su economía caían bajo control del capital extranjero. Así, la industria brasileña creció al 9.5% promedio anual entre 1965 y 1980, con tasas cercanas a las de los NICs asiáticos (Corea, Taiwán, Singapur y Hong Kong), y con alto grado de integración sectorial. El PIB lo hacía al 6.7% promedio anual entre esos años (O’Connor, 2010, 2012).
En los años 80, un entorno global adverso con altas tasas internacionales de interés, crisis de la deuda externa latinoamericana y problemas monetarios y fiscales propios de la economía brasileña inauguraron un período de estancamiento con alta inflación. El desarrollismo nacionalista había creado algunos de sus propios problemas, con cierto proteccionismo excesivo, déficit gemelos, emisión monetaria como fuente de financiamiento y consecuente inflación, y la posterior carrera tipo de cambio-tasas de interés. El financiamiento público de la industria mercado-internista le había quitado componentes de competitividad externa –a la inversa de los NICs asiáticos desde los 80-, y un abuso de instrumentos derivó en problemas monetarios y fiscales.
La alianza socio-política que sustentó el desarrollismo se fue desarticulando a lo largo de los años 80, pero no desapareció. En los 90 convivieron en Brasil dos visiones: por un lado, la ortodoxia convencional, que asigna a la apertura comercial y financiera y a la IED un rol central en el desarrollo. Por otro lado, el nacionalismo desarrollista brasileño, con una relativa y momentánea pérdida del consenso dominante durante esos años. Fueron años de bajo crecimiento. El esfuerzo antiinflacionario y el Plan Real, el constante ajuste fiscal, la devaluación del real en enero de 1999, el cambio de clima de la globalización financiera en 2000, más la crisis de la deuda, la devaluación y el default argentino de 2001, impactaron sobre las expectativas acerca de la economía brasileña. La suerte de la nueva oleada de globalización comercial, de la mano de China, desde 2002, abrió un horizonte diferente para el primer gobierno del Partido Trabalhista, a manos del presidente Lula.
En 2003, Luiz Carlos Bresser-Pereira introdujo el concepto de neodesarrollismo en Brasil, un tercer discurso, entre el nacional-desarrollismo -y las distorsiones populistas que tuvo desde los años 70- y el neoliberalismo. El neodesarrollismo es un conjunto de propuestas estratégicas, institucionales y de política económica a través de las cuales una nación de desarrollo intermedio como Brasil busca, a comienzos del nuevo siglo, alcanzar el desarrollo. Las gestiones de Cardoso, y sobre todo de Lula han mostrado, hasta 2011, un mix de políticas entre algunos pocos aspectos del neoliberalismo del Consenso de Washington, aggiornados a la brasileña, bajo la preeminencia de elementos que algunos han definido como de neodesarrollismo.
El neodesarrollismo requiere una buena dosis de planificación estratégica. Actualmente, las empresas compiten globalmente, y los Estados Nacionales también. Entonces hay un rol para la Nación y el nacionalismo. Sin nacionalismo no existe desarrollo, desde la perspectiva del nacionalismo histórico alemán o norteamericano (antecedentes teóricos del desarrollismo nacional de Brasil). China es un ejemplo de ello, si bien como potencia global ha tenido mayores facultades que el resto de los países. Es el trilema de Rodrik (2011): si se quiere más globalización, se debe, o renunciar a algo de democracia (China o países asiáticos que postergaron equidad por globalización), o a algo de soberanía nacional (integrándose en un bloque comercial y/o monetario, como la Unión Europea). Pero desde el neodesarrollismo, el Estado-Nación es fuerte pero también puede ser democrático, y negocia directamente la globalización.
Como la globalización es competencia, el Estado más las empresas nacionales salen a competir. El neodesarrollismo no es proteccionista, sino que es promotor de exportación de bienes y servicios con valor agregado. Luego, requiere un tamaño de mercado mínimo, para no caer en una trampa de subdesarrollo, cuando modelizan los problemas de industrialización de los países subdesarrollados, y de empresas competitivas. Así, el neodesarrollismo brasileño sale al mundo con renovado vigor exportador a partir de los bienes primarios con o sin agregación de valor, como el caso del complejo sojero (O’Connor, 2013).
Es una estrategia de desarrollo endógena, donde las variables principales se desenvuelven en el mercado bajo la dirección de un Estado fuerte; no es el Estado el que decide el nivel de la tasa de inversión o del consumo privado, como intenta hacerlo en las visiones intervencionistas. El Estado tiene un rol decisivo en el diseño de una política industrial pro-competitividad, donde la prioridad la deben tener las grandes corporaciones nacionales realizando inversión extranjera directa, las cadenas de valor exportadoras y aquellas cadenas empleo-intensivas, sobre todo en las ramas donde existen ventajas competitivas.
El gobierno de Lula consolidó esta estrategia, con una activa participación de Brasil en el concierto mundial de naciones, y una estructura productiva poderosa que catapultó a Brasil a ser la sexta economía del mundo (Morais e Saad-Filho, 2011). Una moneda nacional fuerte, alta capacidad de realizar inversión extranjera directa, y una nueva inserción exportadora con base en metales, granos y alimentos, orientada a China y Asia Pacífico, son algunos de los ejes productivos.
Finalmente, el neodesarrollismo, según los propios autores brasileños, no es un paradigma para países pobres, y tampoco es posible en sociedades fragmentadas, pues requiere alto consenso social. En Brasil, la política monetaria ha jugado un rol central en la contención de la pobreza al vencer a la inflación, pero las políticas sociales, con planes focalizados amplios compensaron la desigualdad siendo efectivas para reducir la pobreza.
Con todo, el actual segundo mandato de la presidente Dilma se enfrenta a desafíos que ponen en crisis al neodesarrollismo. Los problemas de corrupción en Petrobrás y en el BNDes –en parte asociados a cierta reticencia brasileña al libre acceso a compras gubernamentales y a la IED-, la recesión 2014-2015, la crisis fiscal que ha requerido un fuerte ajuste en 2015, las indefiniciones en torno al Mercosur y la falta de nuevos acuerdos bilaterales –sobre todo con la región de Asia Pacífico- y una crisis de confianza sobre el futuro económico, abren interrogantes en torno al neodesarrollismo.

3. Un tercer grupo: el capitalismo de Estado de Argentina y otros países
El tercer grupo de países considerados son los que han reaccionado de forma reactiva con respecto a las reformas de los años 90, como Venezuela, Bolivia, Ecuador y Argentina. Los gobiernos de estos países critican abierta y frecuentemente las reformas de mercado como base de su postura política. En los últimos años ampliaron fuertemente los gastos del sector público, re-estatizaron en mayor o menor medida empresas de sectores significativos de la economía, y han impulsado una regulación que muchas veces choca abiertamente con la lógica del mercado.
En algunos casos se ha identificado a estas economías caracterizándolas como sistemas de capitalismo de estado. El capitalismo de estado es un sistema en el que el gobierno actúa como el actor económico dominante y utiliza los mercados básicamente para su beneficio político. Para ello combina cierto autoritarismo político con control estatal de los sectores claves de la economía.
La economía en estos países conserva la propiedad privada y una apertura pragmática del comercio exterior, pero al servicio del Estado y de sus conductores. También un Estado más grande y omnipresente, provee más oportunidades de condicionar a los actores económicos y sociales. El gobierno usa las compañías estatales o controladas por el Estado, y otros actores sociales, para avanzar sus políticas. En el capitalismo de Estado el éxito en los negocios depende de las relaciones cercanas entre los empresarios y los funcionarios políticos.
Se busca lograr un estrecho control de la mayor parte de los proyectos de inversión a través del poder de financiamiento de largo plazo del Estado. Este, a su vez, obtiene el capital apropiándose de reservas de divisas acumuladas gracias a las exportaciones, de rentas de los recursos naturales y de la operación de grandes empresas controladas. Las motivaciones detrás de las decisiones de inversión son políticas a la par que económicas. Estos gobiernos supervisan un vasto sistema de patronazgo que, combinado con la coerción, asegura la lealtad de los partidarios.
El gobierno controla la economía actuando como capitalista, es decir, apropiándose de excedentes desde la economía privada para su posterior inversión, a través de coerción o amenaza. Esta política requiere un sistema productivo capaz de generar riqueza. En esta concepción la estrategia óptima no es la maximización de retornos de corto plazo, sino promover al sistema productivo lo máximo posible, consistente con la preservación de la posición dominante en el sistema.
En los países de este grupo el Estado se convierte en un agente productivo mediante la estatización de empresas prestadoras de servicios básicos y en especial los recursos naturales, por ser considerados sectores estratégicos. Están caracterizados por la apropiación de excedentes del sector productivo (en especial rentas de los recursos naturales) con una lógica meramente redistributiva, pues consideran prioridad al mercado interno y al consumo de la población, aún en detrimento de las exportaciones. Estos gobiernos se enfocan en las políticas expansivas y la redistribución del ingreso, dejando de lado eventuales riesgos inflacionarios, el crecimiento del gasto público, las restricciones externas y las políticas que distorsionan las reglas del mercado. En definitiva, el riesgo es que, a través de la propia política implementada socavan las bases de un proceso de desarrollo equitativo y sustentable a mediano plazo.
La estrategia política depende de un líder, generalmente carismático, que logra y ejerce el poder sin gran mediación institucional, sino a través de sus seguidores no organizados y apela directamente al pueblo para argumentar o combatir a los grupos tradicionales. Suelen rechazar, abiertamente o no, el Estado de derecho y la plena división de poderes republicana, intentando reducir los órganos independientes del gobierno y apuntando por lo general a reformas constitucionales que brinden la re-elección indefinida del cargo ejecutivo que ostentan. No todos estos países han caído en crisis fiscales agudas por los ingresos, debido a los altos precios internacionales de las materias primas. Pero desde 2014, con la drástica baja del precio del crudo y de los commodities primarios alimenticios, la recesión o la estanflación dominan la escena, junto a problemas de restricción externa, tales son los casos de Venezuela, más complicado, y de la Argentina.
Sin embargo el sistema tiene limitaciones, crecientes en el tiempo. Las decisiones económicas, tomadas por políticos y burócratas, agregan ineficiencias haciendo a los mercados menos competitivos, eficientes y productivos. Mayores gastos administrativos, ineficiencia, y corrupción creciente, adicionan costos al funcionamiento de los mercados. La mezcla de negocios con gobierno anula la competencia, sumado a que el capitalismo de estado no cree en las leyes contra los monopolios. Las distorsiones de la competencia, como desequilibrios, desajustes, cuellos de botella, etc., llevan a una mala asignación de los recursos que en el capitalismo de estado, generalmente, implica nuevas intervenciones, entrando en un círculo vicioso.
La mayoría de las empresas administradas por el Estado están caracterizadas por la burocracia, el gasto sin control, los negociados, y una pobre administración de los recursos. Asimismo estas no suelen ser innovadoras y productivas, puesto que la política obstruye la eficiencia y el espíritu empresarial. Las inversiones que se realizan basadas en cálculos políticos desatienden los criterios económicos poniendo en riesgo el crecimiento de las propias compañías favorecidas. El crédito estatal para reducir riesgos se canaliza a grandes empresas, pero no llega a las pequeñas. La falta de dinamismo por las barreras y condicionamientos, frenan la actividad económica. La corrupción es mayor a medida que el Estado crece, impulsando un deterioro del funcionamiento estatal, de los servicios públicos y la infraestructura.
Por otra parte la politización de las relaciones económicas lleva a la desarmonía de intereses, manifiesta en una tensión constante y creciente. La apropiación del excedente, expande la lógica de suma cero, por la cual un individuo o grupo gana a expensas de otro, incentivando la escalada del conflicto entre partes. Así se puede producir una tensión al interior de la clase dominante, o entre esta y el resto de la sociedad. Por último, el modelo que contiene contradicciones crecientes, se torna inherentemente inestable en el tiempo.
El caso que se desarrolla con algún detalle es el de Argentina. Durante los 90 se buscó el crecimiento y la estabilidad monetaria a través de la independencia del Banco Central, un tipo de cambio fijo, uno de los procesos de privatización más drásticos del mundo, y la desregulación comercial y financiera. Durante los 90, Argentina fue uno de los países donde las reformas de mercado fueron más radicales. Los aliados empresariales y tecnócratas de las reformas de mercado del gobierno tenían visiones mayormente anti-estatales. Asimismo el presidente logró el apoyo de un grupo de sindicatos del sector público negociando con los fondos de los seguros sociales, mediante aumentos selectivos de salarios y otros privilegios. Pero logró pocos progresos en la flexibilización laboral y la reforma de los seguros sociales. El resultado económico de las reformas fue ambiguo: por un lado el esquema de estabilización fue eficaz en controlar la inflación, pero se generaron desequilibrios que culminaron en la crisis de la deuda de 2001-02. El tipo de cambio convertible resultó vulnerable a shocks externos y condujo a problemas deflacionarios, generando desempleo, el cual se sumó al resultante de la racionalización de las ex-empresas públicas. La falencia en la política de defensa de la competencia condujo de monopolios públicos a cuasi-privados. El desequilibrio de balance de pagos llevó a fuga masiva de capitales y la crisis bancaria.
En la Argentina post crisis 2001 se produjo un giro en las políticas económicas. Los gobiernos pos-convertibilidad volvieron atrás ampliando la intervención del Estado (de manera más moderada el presidente Duhalde, pero profundizada en los gobiernos de Kirchner y Fernández): manejo del tipo de cambio competitivo, impuestos a las exportaciones agropecuarias y de combustibles, ampliación de los planes sociales, aumentos del gasto público, aumentos de salarios, beneficios jubilatorios.
De este modo, se permitió financiar un modelo de consumo interno, con permanentes incrementos de la demanda inducida, para abastecer fundamentalmente al mercado local y financiar la industria (Curia, 2008). Esto ha generado resultados de alto crecimiento económico hasta fines de 2011, en un esquema de industrialización sustitutiva de importaciones, que en los hechos no ha sido contrastado con la competitividad, pues no fue orientado a la exportación, sino preferentemente al mercado interno, con la consolidación de un capitalismo de Estado no-exportador.
Desde fines de los 2000 el modelo profundizó en su nacionalismo intervencionista, con la re-nacionalización de la aerolínea de bandera, de los fondos jubilatorios privados en 2008 y de la empresa petrolera ex-estatal YPF en 2012, en un contexto de capitalismo de Estado. De este modo se descartó la oportunidad de una relación más balanceada entre mercado y Estado a principios de la salida de la crisis, para profundizar un modelo que cada vez más manifiesta los rasgos característicos de este grupo de países. Por otra parte la estructura de inversión y productiva sigue dependiendo de la competitividad del sector agrícola, pero muy afectada por la caída de los precios internacionales desde 2014 y por la caída en la oferta de granos, carnes y petróleo como consecuencia de la propia política sectorial del gobierno.
De alguna manera Argentina sigue luchando entre dos estrategias económicas divergentes la estatista proteccionista industrial y la agro-exportadora liberal. El Estado en este país en definitiva es un instrumento de los dos sectores en esta lucha, con relaciones de poder bastante equilibradas, que se van turnando en el tiempo en la aplicación de políticas totalmente polarizadas, sin lograr hasta ahora un consenso lógico entre mercado y Estado, que potencie los elementos positivos de las dos visiones y descarte los negativos.

4. México en la disyuntiva actual
Por otra parte el caso de México es posible de ser integrado en un grupo de países que puede incluir a otros como Colombia, El Salvador y Guatemala, en los que se ha producido, por diversas razones, una inercia en las reformas de libre mercado y no se han complementado en forma significativa rasgos reguladores o sociales de la acción del Estado. La intervención del Estado es menos evidente y los actores sociales son débiles. El estado de bienestar es de carácter más bien asistencialista y las relaciones laborales dominadas por la flexibilidad.
El sistema de organización de la economía de México está asimismo condicionado por el desarrollo histórico de la política económica. El programa de reforma del mercado en este país se extendió durante los años 80 y 90. Con un sistema corporativo en funcionamiento para contener al sector obrero, los métodos patrimoniales fueron dirigidos en gran medida hacia la consolidación de aliados empresariales. La forma en que se privatizó no logró evitar la concentración económica (monopolios y oligopolios), y al retirarse el Estado, se debilitó su capacidad regulatoria. Las grandes empresas mexicanas tienen una visión que las opone fuertemente a la participación del Estado en la economía, visión que tiene una incidencia importante en los gobiernos del período. Si bien las leyes de trabajo no se modificaron durante ese período, hubo considerable flexibilización laboral de facto.
La firma del NAFTA en 1994 impulsó aún más la apertura de la economía mexicana y señaló la meta de una mayor integración con la economía de América del Norte. México siguió un modelo de exportación nuevo, que implicó inversiones extranjeras, la ampliación del rol del sector de maquilas y un aumento muy importante en las exportaciones de manufacturas. Sin embargo, el nuevo modelo no fue capaz de proporcionar la expansión del empleo y de los salarios para la reducción significativa de la pobreza. Este modelo basado en las exportaciones dio lugar a una expansión de la industria maquiladora. Esta es una estrategia que mostró una capacidad de integración de nueva tecnología y del crecimiento de la productividad limitada (con excepciones), en una industria intensiva en mano de obra donde ser competitivo depende meramente de los costos laborales comparados. Si bien se ha intentado incorporar políticas sociales y microeconómicas para el apoyo de pequeñas y medianas empresas, tienen un carácter poco significativo en modificar la orientación general de la estrategia, llevada adelante con las mencionadas líneas de continuidad.

5. Comparación de resultados en materia de crecimiento, tamaño del Estado, del gasto social y pobreza
La comparación de algunos datos en materia de crecimiento y equidad permite tener una aproximación a los resultados en cuando al desarrollo económico y social, para los grupos de países analizados en el período de largo plazo 1990-2014. Los casos analizados son Chile, Perú, Costa Rica, Uruguay, Brasil, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina y México. Las fuentes de datos son el Anuario de Competitividad del IMD y la CEPAL, en su informe Panorama Social de América Latina.
En el gráfico se refleja la situación de los países de la región que figuran en el Anuario del IMD: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Venezuela. En 2001 encabezaba el PIB per cápita Argentina, aproximándose a los 10.000 dólares. En cuanto al Gasto Federal, para la muestra de países seleccionados, se superaba el 18% para todos los casos.

Gráfica 1. Gasto público federal y PBI per cápita 2001

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Fuente: Anuario de Competitividad Mundial del IMD, 2002.

La relación entre PIB per cápita y Gasto Público Federal o Nacional (excluye Estados o provincias) índica que entre 2001 y 2014 se revirtió la relación, mostrando en la actualidad un mayor peso del gasto público en la mayoría de los países, logrando un mayor ingreso per cápita.
En menos de 15 años, puede observarse el notable contraste que hubo tanto en el ingreso per cápita como en el nivel de Gasto Público. El incremento del PIB per cápita es claramente visible. Argentina ha perdido su liderazgo en este indicador, y ha tomado en su lugar Chile. Por otra parte, cabe resaltar que los países sudamericanos con salida al océano Pacífico, con más rasgos de ESM, han optado por niveles de gasto federal menor al 20%, mientras que los países con salida al Atlántico, que optaron por algún tipo de neodesarrollismo, lo han mantenido por encima.
Gráfica 2. Gasto público federal y PBI per cápita 2014

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Fuente: Anuario de Competitividad Mundial del IMD, 2015.

Por otra parte, la comparación de resultados en materia de pobreza, contrastados con el nivel del Gasto Público Social, también permite observar una reversión de las tendencias. En los años 2001 y 2002, se registraban altos niveles de pobreza en la región, denotando una relación casi inversa entre pobreza y gasto público social: los países con menores niveles de pobreza solían destinar un mayor nivel de gasto social, en términos relativos respecto a aquellos países con mayores niveles de pobreza, que presentaban un menor gasto público.

Gráfica 3. Gasto público federal y PBI pobreza 2001/2002

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Fuente: “Panorama Social de América Latina 2002-2003”, CEPAL.

Hacia 2012, se puede observar cómo la región fue disminuyendo los niveles de pobreza en términos generales, y cómo para algunos países ha ido aumentando el monto del gasto público social. Además, se resalta un cambio más importante aún: a medida que los niveles de pobreza aumentan, lo mismo sucede con el gasto público social, denotando una relación positiva entre ambas variables. En el caso de Argentina, se han tomado como referencia de la pobreza el indicador estimado por el ODSA-UCA (27%). Es decir, se verifica que tanto para los países que optaron de alguna u otra medida por la ESM, como para aquellos que se enfocaron en algún tipo de neodesarrollismo, los resultados son mayor gasto público social, y fuerte reducción de la pobreza.

Gráfica 4. Gasto público federal y PBI pobreza 2012

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Fuente: CEPAL, UCA

6. Reflexiones finales: hacia un balance entre mercado y Estado en la región
Si bien, durante los años 80 y 90 prevaleció la postura que asociaba el sector privado a la eficiencia y el sector público con lo opuesto, las experiencias recientes ponen de manifiesto que las reformas económicas de los 90’s resultaron más beneficiosas en países donde el Estado fue más fuerte pero concentrado en las tareas de su específica incumbencia. Como prescripción, desde la ESM se puede prever que en la coyuntura actual en la que el Estado predomina, los países que conserven la estabilidad macroeconómica, una apertura inteligente y un sistema basado en reglas que fomente la inversión serán los que mejores resultados produzcan al final de la presente etapa.
De este modo se sostiene que un Estado tiene un papel adecuado en la economía cuando: 1) se basa en una interacción entre el espacio adecuado para la acción del mercado y la empresa privada, junto con áreas específicas de la gestión del Estado en cuanto regulador; 2) se despliega la acción de un estado fuerte pero limitado en el sentido de evitar la polarización de enfoques o la rígida adhesión a una estrategia unidimensional, 3) se establecen políticas de mediano y largo plazo con alto consenso social, 4) se perfecciona la calidad de la administración pública y la capacitación de los técnicos en las agencias especializadas.
El sistema económico de la ESM tiene la ventaja de ofrecer un marco de ordenamiento integral que requiere explícitamente la construcción de consensos y de un marco institucional sólido. La ESM puede ser útil en los casos en que se han aplicado modelos parciales sucesivos derivados de ideologías o enfoques de política económica polarizados, proveyendo un marco de principios, instituciones y políticas económicas integrado para realizar esta síntesis superadora. Este enfoque ha tenido su influencia en varios de los contados países de la región que han obtenido mejores resultados, mientras que en numerosos casos aún persisten las propuestas ideologizadas que no permiten un desarrollo económico equitativo y sustentable en el mediano y largo plazo. Por otra parte en los dos grupos que no siguen esta orientación, como la experiencia demuestra, tienden a presentar desequilibrios, el primero porque suele atentar contra la justicia social, y el segundo, en general, porque no genera recursos productivos suficientes para sostener el ritmo de distribución de rentas y beneficios que promete.
En cuanto al neodesarrollismo, es una estrategia que ha combinado Estado fuerte con mercado, pero con menor intensidad, pues la apertura al mercado ha sido no tan abierta en el caso de Brasil, y explica en parte su actual crisis. De esta manera, es evidente, y la actual gestión del gobierno brasileño lo demuestra, que más mercado debería complementar adecuadamente a un Estado que ha cumplido un rol importante en el desarrollo reciente de Brasil.
De esta manera, ambos enfoques arrojan lecciones aprendidas para el tercer grupo de países, que presenta crisis de crecimiento y estabilidad en los indicadores sociales en los últimos dos o tres años, con mayores problemas claramente en Venezuela, y en menor medida, en Argentina.
Desde la conclusión del período neo-liberal –que va aproximadamente desde la caída del muro de Berlín, hasta la crisis financiera 2007-08– se ha abandonado casi por completo la idea de que un estado mínimo, que deja operar las fuerzas espontáneas de la sociedad y la economía sería la solución a los problemas de la gobernabilidad democrática (al menos no se sostiene abiertamente). Por otra parte, ha surgido como contrapartida, en muchos casos, la idea de que un estado fuerte donde la política somete a la economía, es la mejor garantía de desarrollo social y económico.
Si bien el primer planteo dio lugar a diversos problemas como el aumento de la inequidad, y la inestabilidad económica, así como la injerencia de grupos de interés en la conformación de una política y regulación económica imparcial, el segundo planteo ha llevado en varios casos, en estos últimos años, al resurgimiento de gobiernos con rasgos autoritarios, y que han generado una serie de desbalances económicos, como falta de inversión, inflación, desabastecimiento, aumento de la corrupción, etc., que han puesto de manifiesto limitaciones evidentes.
En el presente existe, como hemos visto, coincidencia entre las propuestas que se han mencionado en línea con la promoción de instituciones políticas y económicas inclusivas, así como los desarrollos que han recorrido la convergencia, en distintas culturas, de la necesidad humana, que debe ser respaldada por el funcionamiento de instituciones, de un ámbito de garantías de un cierto orden, libertad y solidaridad. Estas propuestas actuales coinciden con ideas precedentes acerca de la necesidad de estados fuertes y limitados o de estados fuertes y economías libres. El desafío consiste sin duda en la adaptación de estas ideas a la realidad contingente y la dificultad de permanecer en ellas.

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* Departamento de Investigación Francisco Valsecchi, Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Católica Argentina (UCA).
** Departamento de Investigación Francisco Valsecchi, Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Católica Argentina (UCA).
Con la asistencia de Andrés Martignano (UCA) y Facundo Ulivarri (UCA).

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